Con un déficit fiscal global de 7% del PBI, una presión tributaria de 36% del producto y el compromiso legal de que el endeudamiento futuro no financie gastos corrientes (como salarios), el debate sobre el tamaño del Estado vuelve a cobrar protagonismo, especialmente ante la ola de despidos de empleados públicos.

Si en los próximos 10 meses el Gobierno mantiene el comportamiento del primer bimestre, cuando desaceleró fuerte el gasto, el déficit fiscal primario -antes del pago de intereses- del año llegaría a $ 240.000 millones, un nivel similar al de 2015. Pero ese quizás sea un escenario demasiado optimista.

En cambio, si entre marzo y diciembre los ingresos y gastos crecen al mismo ritmo, el rojo primario llegaría a $ 310.000 millones y el déficit global superaría los $ 400.000 millones (5,8% del PBI), según proyecciones de Analytica.

En tanto, el Ieral proyecta que las necesidades de financiamiento (déficit primario, intereses y vencimientos de deudas) sumarán unos $ 500.000 millones y unos u$s 6.000 millones (excluyendo los vencimientos con el Banco Mundial, el BID y otros organismos). ”Para el segmento pesos no está claro todavía cómo se financiarán entre $ 150.000 y 160.000 millones, por fuera de los aportes del Banco Central y la Anses”, advierte el instituto de la Fundación Mediterránea.

Pero más allá del déficit y su financiamiento, al gobierno de Mauricio Macri le toca administrar un Estado mucho más grande y complejo que el que recibió Néstor Kirchner.

En cuanto a la dimensión, el tamaño del Estado argentino, medido por el porcentaje del PBI que representa el gasto público en todos sus niveles (Nación, más provincias y municipios), casi se duplicó desde 2002, su último piso. En particular, el peso del gasto nacional (neto de las transferencias a las provincias) en el producto se más que duplicó entre su piso de 2004 y su pico en 2015 (ver infografía).

”Dados los efectos macro y microeconómicos de un mayor déficit, la discusión acerca del tamaño del Estado debe contemplar que la restricción presupuestaria indica que se debiera gastar en lo que se puede, que no necesariamente coincide con lo que se quiere, o por lo menos no a largo plazo”, evalúa Ariel Barraud, del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf). ”Las consecuencias del relajamiento de la restricción presupuestaria o de actuar como si no existiera son conocidas: más impuestos hoy -legales o por la vía inflacionaria-, o más impuestos mañana -endeudamiento actual-, o una combinación de ambos. No hay ?almuerzo gratis?”, agrega.

Sin embargo, Barraud y los expertos en finanzas públicas, en general, coinciden en que no existe un tamaño ideal para el Estado, ya que depende del rol social que se le asigne, y prefieren centrar el debate en su efectividad, que depende de la congruencia y la articulación entre sus organismos. Dicho de otro modo, advierten que la discusión sobre el tamaño del Estado tiene que considerar simultáneamente la calidad de los bienes y servicios públicos.

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En la era kirchnerista, el Estado no sólo creció sino que modificó su composición y ganó complejidad. Sólo el Estado nacional está compuesto por 18 ministerios del Poder Ejecutivo, dos cámaras legislativas (diputados y senadores), cuatro organismos del Poder Judicial (Consejo de la Magistratura, Ministerio Público Fiscal, Corte Suprema), 88 organismos descentralizados, 61 universidades nacionales, cuatro instituciones de la seguridad social (ANSES, RENATEA, etc.), 51 empresas públicas y 23 fondos fiduciarios.

El total de empleados del sector público nacional pasó de 484.000 a fines de 2003, a 779.000 en 2015, es decir, creció 61% hasta representar 17,6% del total de los empleados públicos del país, con una suba de 40% en la cantidad de planta permanente y 252% en la de contratados.

Pero entre 1989 y 1999, la reducción del empleo público de nivel federal había alcanzado casi un 70 % (989.000 trabajadores en 1989 contra 298.000 en 1999), en el marco de la privatización de las empresas públicas y la transferencia de 350.000 empleados de Educación y Salud a las provincias, principales empleadoras estatales desde entonces.

Un Estado ”transferidor”

De todos modos, contrariamente a lo que suele pensarse, los salarios solo representan poco más del 10% del gasto del Estado nacional; mientras que las transferencias (jubilaciones y pensiones, subsidios sociales y económicos destinados a empresas públicas y al sector privado, como los subsidios a las tarifas eléctricas y de gas) se llevan casi tres cuartas partes del presupuesto. Por eso, algunos expertos como Rafael Flores, presidente de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), hablan de un ”Estado transferidor”.

En este marco, para mejorar la calidad del debate, dos de los think tanks más importantes del país en políticas públicas, CIPPEC y ASAP, se aliaron para sistematizar toda la información disponible sobre el sector público nacional no financiero y publicaron ”GPS del Estado” (ver recuadro), una plataforma web y un documento de 55 páginas que analiza el cambio de rol que experimentó el sector público nacional no financiero (es decir, sin incluir la banca pública) en la era kirchnerista, en el que opinan una veintena de académicos de diferente extracción.

La composición

Entre 2004 y 2014, el gasto del sector público nacional no financiero -compuesto por la administración nacional, las universidades nacionales, las empresas y entes del Estado y los fondos fiduciarios- duplicó su tamaño en términos del PBI, que trepó de 13,5% a casi 28% del producto al finalizar el período, según el GPS.

Aunque perdió peso, la administración pública nacional -que engloba a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial- siguió siendo el principal componente del sector público nacional no financiero, pasando de 85% en 2004 a 77% en 2014.

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El componente del sector público nacional no financiero que creció más fuerte entre 2004 y 2014 fue el de empresas públicas, cuyos gastos quintuplicaron su participación en la estructura del gasto del sector público nacional no financiero (de 1,9% a 10,2%). El resto de los componentes crecieron menos que el promedio, por lo que perdieron participación relativa entre 2004 y 2014.

– Administración nacional: entre 2004 y 2015, además de la creación de seis nuevos ministerios, los cambios más importantes dentro de la administración pública nacional fueron el mayor peso relativo de la Jefatura de Gabinete y de los Ministerios de Planificación y de Desarrollo Social. En cambio, los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa y Presidencia redujeron su participación relativa en el presupuesto de la administración pública nacional.

Si se miran los datos desde la óptica de la finalidad, dentro de los llamados servicios económicos, las funciones de transporte junto con energía, minería y combustibles explicaron en 2015 el 18,5% del gasto de la administración pública nacional frente a un 7,4% en 2004. La finalidad que sufrió la mayor baja relativa fue servicios de defensa y seguridad y, dentro de ella, inteligencia y defensa, siempre en términos relativos.

En cuanto al tipo de gasto, en el período de estudio varió poco la composición entre corriente (salarios, subsidios, etc.) y de capital (infraestructura). Los gastos corrientes resignaron apenas un leve margen de participación (de 90% a 89% de la administración pública nacional) a favor de los gastos de capital (de 10% a 11%).
Las transferencias corrientes -envíos de dinero sin contrapartida- se mantuvieron como el principal componente de gasto (de 30% a 29% de la administración pública nacional), pero cambió su composición: crecieron las destinadas al sector privado -por los subsidios a la energía y el transporte- en detrimento de las que van al sector público.

– Universidades: entre 2004 y 2014, el gasto de las universidades nacionales pasó de 0,49% del PBI a 0,92% del producto y se agregaron nueve nuevas universidades nacionales, pasando de 39 a 48.

– Empresas estatales: en 2004 existían 24 empresas y sociedades del Estado, de las cuales en 2014 solo quedaban 12 funcionando. Pero se sumaron 16, entre creadas y reestatizadas, que en total erogaron en 2014 el 90% del gasto total del subsector.

– Entes públicos: con respecto a otros entes del sector público nacional, creció levemente el peso relativo del PAMI y se contrajo el de la AFIP.

– Fondos fiduciarios: se destaca la creación del fondo del sistema de infraestructura de transporte y del de gas licuado residencial.

Comparaciones

No hay un tamaño ideal del Estado, pero pueden hacerse algunas comparaciones. ”En los países más desarrollados -como los Estados Unidos, el Reino Unido, los países nórdicos y Corea del Sur-, el Estado siempre juega un rol fundamental, no aparece y desaparece en forma pendular”, resalta Gonzalo Diéguez, director del Programa de Gestión Pública de CIPPEC.

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En la Argentina, el empleo público, una de las dimensiones del Estado, representa 18% de la población económicamente activa (los que trabajan o buscan trabajo), por encima del promedio de la región, que es un 13% (superando a Brasil, Chile o Uruguay), pero por debajo de países desarrollados como el Reino Unido, Canadá y Francia (que superan el 20%).”Mientras que en los 90 tuvimos ratios de gasto/PIB similares a los de Chile, actualmente el país trasandino gasta de manera consolidada el equivalente al 25% de su PBI, mucho menos que la Argentina, y su economía pareciera tener un desempeño mejor y más estable en muchos de los indicadores clave”, evalúa Barraud.

¿Un nuevo Estado?

En una democracia, el modelo de Estado resulta del juego político, con conflictos y consensos. ¿Qué Estado pide ahora la ciudadanía? ¿Cuán difícil será construir ese consenso con la sociedad fragmentada? ”Se tiene la impresión, por la última elección ejecutiva y por cómo habrían sido recibidas por la opinión pública las últimas medidas fiscales, de que la sociedad escogió un Estado con amplia presencia, al que si bien le pide que recorte las erogaciones asociadas con el despilfarro o la corrupción, también le demanda que conserve buena parte de los espacios ganados en la economía: mantenimiento de los subsidios, una rebaja de impuestos y un Estado que controle y regule al sector privado”, considera Barraud.

Ante este escenario, el Gobierno deberá ”buscar un consenso para tomar medidas que hagan más visible la restricción presupuestaria, pero sin un fuerte recorte de gastos en el corto plazo, es decir manteniendo el déficit asociado a un Estado todavía relativamente grande, respecto de 2004, por ejemplo”.

Para Diéguez, la ciudadanía se ha vuelto más exigente con el Estado. ”No quiere eliminarlo o correrlo de la escena radicalmente, sino que le exige que regule a los mercados con efectividad y que administre los recursos con responsabilidad”, advierte y considera que la legitimidad relativa del actual gobierno, producto de un resultado electoral ajustado, hace más compleja la tarea de adecuación: ”Exige articular consensos con actores sociales, políticos, gremiales y económicos sobre temas en los que la gran mayoría de la ciudadanía estaría de acuerdo: educación y salud de calidad, servicios de transporte que funcionen muy bien, seguridad ciudadana para reducir la violencia callejera y políticas económicas que no solo se orienten al crecimiento, sino al desarrollo del país”.

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