Por Juan Pablo Micozzi

Recién concluidos los comicios de las PASO, el vencedor bonaerense, Sergio Massa, declaró que ”los bonaerenses han elegido para octubre una fuerza política que los represente en la lucha contra la inseguridad, contra la inflación, contra los impuestos que muchas veces les pisan la cabeza a trabajadores y jubilados”. Sin embargo, el legislador oficialista Carlos Kunkel había manifestado en la campaña sus dudas respecto a la real disposición del intendente de Tigre para asumir su banca: ”Yo quiero saber si va a ser diputado o no. En dos oportunidades fue en nuestras listas prometiendo que iba a asumir y después no lo hizo”. Incluso si lo hiciera, la experiencia contemporánea pondría en duda que el mandato legislativo a iniciarse en diciembre vaya a ser completado. Lo mismo podría señalarse para Martín Insaurralde, Gabriela Michetti, Elisa Carrió y muchas otras figuras con proyección nacional de todo el espectro político.

La inquietud es legítima. En una reciente entrevista en La Nación, el reconocido politólogo estadounidense Mark Jones señaló que los legisladores argentinos tienen poco poder propio e incentivos para invertir en la institución del Congreso. ”La miran como un trampolín para ir a otra cosa”, enfatizó. En un trabajo ya clásico de 2002, Jones demostró cómo, a diferencia de EE. UU. y otros países de la región, la tasa de permanencia de los legisladores es magra, a tal punto que el caso argentino tiene la tasa de reelección más baja de todos los diseños presidenciales sin límites a la postulación consecutiva. Los números son contundentes: entre 1983 y 2011, un 19% de los diputados nacionales ha sido reelecto consecutivamente, mientras que el 77% ocupó un sólo período en dicha Cámara. Más aun, nuestra recordwoman, Graciela Camaño, se sonrojaría al comparar sus seis mandatos con los de su par demócrata de Colorado, John Dingell, a punto de cumplir 58 años en su banca; o con los más de 50 representantes que hoy superan los 35 años de servicio ininterrumpido en Washington, D.C.

Claro está: ni aquí ni allá hay consenso sobre las bondades o defectos de la permanencia prolongada de los servidores públicos en sus puestos. Algunas voces criticarán el enquistamiento en el poder y pedirán term limits. Otras argumentarán que es imposible planear a largo plazo en un cuerpo repleto de aves de paso. Ciertos observadores destacarán que el simple aprendizaje de usos y costumbres requiere no menos de un mandato y que la falta de continuidad atenta contra el desarrollo de conocimiento especializado. Más allá de los legítimos argumentos y la pluralidad de perspectivas, el dato objetivo es que en la Argentina la tarea legislativa es solo un eslabón en la cadena de las carreras políticas. Analicemos brevemente por qué.

Pese a opiniones encontradas, el grueso de los estudios académicos ha ratificado no sólo que la Argentina es de jure y de facto un país federal, sino que en su alcance es uno de los más profundamente federales del mundo. La interacción compleja entre las partes (regiones, provincias y municipios) y el todo nacional abarca esferas económicas, fiscales y políticas e impacta, lógicamente, sobre los patrones de carreras políticas. A diferencia de Estados Unidos, donde el Congreso modifica y define política pública; y de otros vecinos con sistemas unitarios; un asiento en el legislativo nacional local no es la panacea de la ambición política. Tanto en términos de recursos para cimentar una carrera como en las chances de modificar (o mantener) la realidad, las posiciones ejecutivas a nivel subnacional tienden a ofrecer mejores perspectivas que una banca.

El Congreso nacional, de hecho, no ofrece demasiados recursos: algunos contratos, acceso a la cámara y el micrófono, presentación de leyes para ganar visibilidad y… poco más. En contraste, pensemos en un intendente con fondos para infraestructura, empleo, asistencia social e incluso paisajismo y urbanismo. ¡Ni que hablar de un gobernador! Entonces, el diagnóstico parece claro: el Congreso anda mal porque a pocos políticos realmente les importa permanecer en una banca, puesto que ello es sinónimo de ostracismo político. ¿No será mucho? No hace falta una gran memoria para recordar duras disputas por la conformación de listas. No solo eso: cada vez vemos más intendentes y, en menor medida, mandatarios provinciales saltando a un puesto legislativo. ¿Estamos todos locos, entonces, o el argumento es erróneo? Ni lo uno ni lo otro. Los movimientos entre posiciones son evidencia del carácter ”multinivel” de las carreras en la Argentina, siguiendo pautas de lo que la ciencia política denomina ambición progresiva. Dependiendo del contexto político, encabezar una lista legislativa y arrasar en la elección puede ser un gran paso adelante para un ejecutivo subnacional. En ese contexto, todo puesto público puede ser un trampolín para progresar. Lo interesante es que estos saltos se dan con mayor frecuencia desde el Congreso hacia cargos ejecutivos, en vez de procurar la reelección sucesiva.

Resulta muy claro, entonces, que la estructura de incentivos, junto a los mecanismos de selección de candidatos, hacen que una banca en el Congreso argentino no sea la aspiración máxima del grueso de los dirigentes. Eso explica, parcialmente, la baja estabilidad de sus miembros. ¿Es eso evidencia y a su vez causa de que el legislativo criollo funcione mal? No veo tanta claridad en la relación causal ni en el diagnóstico, menos aun sin antes definir el concepto de ”buen funcionamiento”. Si nos guiamos por la capacidad de ejecutar políticas, ahí sí, diríamos que nuestro Congreso no es ni un avatar del Congreso norteamericano. Ahora bien, si analizamos otros roles como el de representación, control o producción legislativa, el diagnóstico cambia notoriamente. Toda esta descripción parece ser ya parte intrínseca del ”orden argentino”. Por ello mismo, nada indicaría que la circunstancial renovación y los cambios de composición que puedan ocurrir a partir de los comicios de octubre próximo vayan a alterar el esquema.

Politólogo argentino. Profesor asociado del Instituto Tecnológico Autónomo de México.
www.jpmicozzi.net

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